Öffentliche Ausschreibungen in der Schweiz: Auftraggeber, Anforderungen und Angebotseinreichung

Teilnahme an einer öffentlichen Ausschreibung in der Schweiz: Unterschiede zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden

In der Schweiz gibt es nicht nur einen einzigen öffentlichen Auftraggeber: Der Bund, die Kantone, die Gemeinden sowie öffentlich-rechtliche Körperschaften, die eigene Aufgaben wahrnehmen (Unternehmen, Spitäler, Schulen, Institute), schreiben Aufträge aus. Die institutionelle Ebene des Auftraggebers bestimmt die anwendbaren Vorschriften und die Schwellenwerte.

Der anwendbare Rahmen muss daher von Fall zu Fall geprüft werden: Bieter können nicht von einem einheitlichen Regime in der ganzen Schweiz ausgehen.

Die Aufträge werden gemäss dem Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) vom Juni 2019 und der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen (VöB) vom 12. Februar 2020 vergeben. Diese Referenzen sind zusammen mit den Regeln des jeweiligen Auftraggebers und der konkreten Ausschreibung zu lesen.

Das EDA weist unter den Schwellenwerten darauf hin, dass für Lieferungen und Dienstleistungen unter CHF 150'000 das Verfahren mittels freihändiger Vergabe zur Anwendung kommt und dass für Bauarbeiten zwischen CHF 300'000 und CHF 2'000'000 das Verfahren mittels Einladung gilt.

Die Referenzplattform für die Publikation ist www.simap.ch. Wie der Kanton Graubünden angab, veröffentlichen die öffentlichen Auftraggeber dort ihre Ausschreibungen und stellen die Dokumentation online bereit.

Publikationsportal und Ablageort der Dokumente fallen nicht immer zusammen: Swissgrid präzisiert, dass ihre Ausschreibungen auf SIMAP Anweisungen enthalten, die auf die spezifische, auf Ariba publizierte Ausschreibungsdokumentation verweisen. Der Bieter muss daher die Ausschreibung auf SIMAP lesen und sich die Dokumente auf der angegebenen Plattform beschaffen.

Im Baugewerbe laufen Ausschreibungen auch über private Plattformen. Olmero gibt an, Bauausschreibungen für alle Branchen der Bauindustrie und für alle Kantone zu verwalten, von den Fundamentaushubarbeiten über die Aussenarbeiten bis hin zur Landschaftsarchitektur; die Plattform wurde mit Vertretern der Schweizer Baubranche entwickelt.

Zu den aufgeführten Funktionen gehören: Organisation von Projekten und Ausschreibungen, Wahl des Ausschreibungsverfahrens, Verwaltung der Unternehmens- und Kandidatenlisten, Aufforderung zur Offerteinreichung, Verwaltung der Bewerbungen, Kontrolle des Ausschreibungsablaufs und Analyse der Ergebnisse. Olmero lädt zur unverbindlichen Registrierung ein.

Schwellenwerte für öffentliche Aufträge in der Schweiz (Quelle: EDA)

Anforderungen für die Teilnahme: Eignung, Fähigkeit und Ausschlussgründe

Der Auftraggeber prüft drei verschiedene Ebenen. Erstens, Ausschlussgründe und Zuverlässigkeit: Die Ausschreibung kann Ausschlussgründe oder Zuverlässigkeitsanforderungen nennen, die im konkreten Fall zu lesen sind und nicht auf eine für jede Ausschreibung gültige Liste reduziert werden können.

Zweitens, wirtschaftliche und finanzielle Leistungsfähigkeit: Es sind Garantien erforderlich, dass der Bieter die Verpflichtung tragen kann, normalerweise dokumentiert durch Registerauszüge, Bescheinigungen über die Zahlung von Steuern und Beiträgen, Jahresabschlüsse, Bankreferenzen oder Informationen zum Umsatz.

Drittens, technische Leistungsfähigkeit: Vergleichbare Erfahrung, qualifiziertes Personal, Betriebsmittel und Referenzen für ähnliche Arbeiten oder Lieferungen. Im Wettbewerb lohnt es sich, die Dokumente ausgehend von diesen drei Blöcken zu lesen, da ihnen Formulare und beizulegende Nachweise entsprechen.

Das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen enthält einen Ausschlussgrund bei Interessenkonflikten: Personen mit einem persönlichen Interesse dürfen weder vonseiten des Auftraggebers noch der Expertengruppe am Vergabeverfahren teilnehmen.

Praktisch gesehen muss eine auch indirekte Beteiligung an der Vorbereitung der Ausschreibung oder an der Bewertung – als Berater, Planer oder Mitglied einer Kommission – vor der Einreichung des Angebots geklärt werden, nicht danach.

Einige kantonale Vorschriften stellen personenbezogene Anforderungen. Die Ausführungsverordnung zum Gesetz über das öffentliche Beschaffungswesen des Kantons Tessin sieht vor, dass mindestens einer der Inhaber oder ein tatsächlich leitendes Mitglied die festgelegten Anforderungen erfüllt und den überwiegenden Teil seiner Tätigkeit erbringt.

Für Einzelfirmen, Personengesellschaften und kleine Unternehmen werden die Anforderungen nicht nur auf Unternehmensebene nachgewiesen: Massgebend sind die natürlichen Personen, die die tatsächliche Leitung übernehmen.

Vergabeverfahren: offen, selektiv und mittels Einladung

Das offene Verfahren bietet den breitesten Zugang: Gemäss der Beschreibung von Olmero sind die Ausschreibungen für alle registrierten Personen sichtbar, die die gesamte Dokumentation einsehen und ein Angebot einreichen können. Wer registriert ist, muss keine vorgängige Bewerbung bestehen: Die Filterung erfolgt erst bei der Bewertung der Angebote.

In der Terminologie des EDA sieht das Verfahren mittels Wettbewerb vor, dass das EDA den Auftrag auf simap.ch publiziert. Alle interessierten und geeigneten Bieter können ein Angebot einreichen, das anhand vordefinierter und publizierter Kriterien bewertet wird; das wirtschaftlich günstigste Angebot gewinnt und wird anschliessend auf SIMAP veröffentlicht.

Das selektive Verfahren läuft in zwei Phasen ab. Nur die nach der Bewerbung eingeladenen und zugelassenen Konkurrenten erhalten Zugang zur Ausschreibungsdokumentation.

Die fristgereichte Einreichung der Bewerbung ist daher notwendig, um überhaupt offerieren zu können: Ohne Einladung gibt es weder Dokumentation noch die Möglichkeit, ein Angebot einzureichen. Der Auftraggeber kann so die Anzahl der zur Angebotsphase zugelassenen Teilnehmer begrenzen.

Beim Verfahren mittels Einladung verengt sich der Kreis noch weiter: Nur die eingeladenen Konkurrenten werden über die Ausschreibung informiert, erhalten Zugang zu den Dokumenten und können offerieren. Wer keine Einladung erhält, kann nicht teilnehmen, selbst wenn der Auftrag in seinen Tätigkeitsbereich fällt.

Im Rahmen des Verfahrens mittels Einladung wählt der Bund die Bieter aus und lädt sie zur Einreichung eines Angebots ein. Das EDA muss, soweit möglich, mindestens drei Angebote anfordern und vergleichen.

Beim Verfahren mittels freihändiger Vergabe durch direkten Auftrag vergibt das EDA den Auftrag direkt an einen Bieter. Ausnahmen erlauben den direkten Auftrag unter anderem, wenn aufgrund technischer Besonderheiten oder zum Schutz des geistigen Eigentums nur ein Bieter in Frage kommt oder es keine angemessene Alternative gibt.

Der direkte Auftrag ist auch für Aufträge im Rahmen von Hilfsprogrammen in der Landwirtschaft oder Ernährung, für Aufträge, die auf einem internationalen Vertrag zwischen den Vertragsstaaten des GATT-Abkommens oder zwischen der Schweiz und anderen Staaten basieren, sowie für Aufträge im Rahmen eines speziellen Verfahrens einer internationalen Organisation zulässig.

Für das Unternehmen wird daher die Sorgfalt entscheidend, mit der es seine Daten in den Unternehmensverzeichnissen und Registern potenzieller Bieter aktuell hält.

Spezielle Formen wie der Generalunternehmerauftrag und der Totalunternehmerauftrag sind nicht die Regel. Die Ausführungsverordnung zum Gesetz über das öffentliche Beschaffungswesen des Kantons Tessin lässt sie nur ausnahmsweise zu.

Hier überträgt der Auftraggeber die Verantwortung für ein grösseres Leistungspaket an einen einzigen Auftragnehmer, der dieses seinerseits mit Dritten organisiert: Der Unterschied zu Ausschreibungen für einzelne Werke oder Lieferungen liegt im Gegenstand des Auftrags und in der Anzahl der Verträge, die der Bieter managen muss.

Die Ausschreibung finden und auf die Dokumentation zugreifen

Wer öffentliche Aufträge sucht in der Schweiz, beginnt bei www.simap.ch, wo die Auftraggeber ihre Ausschreibungen veröffentlichen und die Dokumentation online stellen, sowie bei branchenspezifischen Plattformen wie Olmero für das Baugewerbe, die in allen Kantonen aktiv ist.

Das EDA definiert SIMAP als die elektronische Plattform für Wettbewerbsausschreibungen von Bund, Kantonen und Gemeinden. Auf SIMAP wird auch der Auftrag im Verfahren mittels Wettbewerb publiziert.

Es ist jedes Mal zu prüfen, wo sich die spezifische Dokumentation befindet: Die Ausschreibung kann auf einem Portal publiziert sein und für die Anhänge auf ein anderes System verweisen, wie bei den auf SIMAP publizierten Swissgrid-Ausschreibungen mit Verweis auf Ariba.

Vor der Einsichtnahme in die Dokumente ist in der Regel eine Registrierung auf der Plattform erforderlich. Die Zugangsmodalitäten hängen vom Verfahren ab und sind im Abschnitt «Vergabeverfahren» beschrieben: Es lohnt sich, sofort zu prüfen, ob die Ausschreibung für alle Registrierten offen ist oder ob eine Bewerbung und Einladung erforderlich ist.

Ein Unternehmen, das die Ausschreibung erst entdeckt, nachdem die Bewerbungsfrist in Verfahren, die dies verlangen, bereits abgelaufen ist, hat keinen Kanal mehr, um die Dokumentation zu erhalten.

Die Plattformen dienen nicht nur dem Herunterladen von Dateien. Olmero listet unter seinen Funktionen die Verwaltung der Unternehmens- und Kandidatenlisten für Ausschreibungen, die Verwaltung der Teilnahmebewerbungen, die Einladung der Teilnehmer zur Offerteinreichung und die Kontrolle des Ausschreibungsablaufs auf.

Sich anzumelden und das Profil aktuell zu halten bedeutet daher, in den Listen zu erscheinen, aus denen die Auftraggeber für Einladungen schöpfen.

Das Angebot vorbereiten und einreichen

Der Ablauf hängt vom Verfahren ab: Im offenen Verfahren geht man von der Registrierung auf der Plattform zur Einsichtnahme in die Dokumente und zur Einreichung des Angebots über; bei Verfahren mit vorgängiger Bewerbung sind Bewerbung und Angebot zwei separate Schritte.

Ein vollständiges Angebot umfasst Konzepte und Methoden, eine differenzierte Beschreibung der Verwendung der Projektmittel sowie Details zu den Qualifikationen des Personals mit Schlüsselrollen. Bei der Bewertung der Honorare stützt sich das EDA unter anderem auf die internen Richtlinien und die Tarife des Bundes.

Wer die Phasen verwechselt, riskiert, ein vollständiges Angebot zu erstellen, wenn nur eine Bewerbung gefordert war, oder sich gar nicht zu bewerben, weil er auf Dokumente wartet, die nie eintreffen werden. Fristen und Zugangsmodalitäten sind in der Ausschreibung und im Abschnitt «Vergabeverfahren» zu prüfen.

Die Einreichung erfolgt elektronisch über die Plattform. Olmero nennt unter den verfügbaren Funktionen das Öffnen und Drucken der NPK-Voranschläge mit dem integrierten Editor SIA 451 oder CRBx sowie die Übertragung der Daten auf die IT-Systeme des Nutzers.

Wer diese Tools nutzt, muss im Voraus die Kompatibilität der eigenen Software, die Verfügbarkeit der Codes und die Möglichkeit, die vom Auftraggeber geforderten Daten zu exportieren, prüfen, da das Angebot im in der Ausschreibung vorgesehenen Format abgegeben werden muss.

Die Einhaltung der Fristen ist die materielle Voraussetzung für die Teilnahme. Jeder in der Ausschreibung vorgesehene Schritt – Bewerbung, eventuelle Klärungsanfragen und Versand des Angebots – hat seine eigene Frist.

Es empfiehlt sich, die Daten festzulegen, bevor mit der Sammlung der Nachweise zur wirtschaftlichen und technischen Leistungsfähigkeit begonnen wird.

Öffnung der Angebote und Bewertung: Was nach Ablauf der Frist geschieht

Bei Ausschreibungen, die gemäss den Vorschriften über das öffentliche Beschaffungswesen durchgeführt werden, gibt Olmero an, dass der Auftraggeber erst nach Ablauf der Fristen für die Einreichung der Voranschläge Zugang zur Ausschreibungsdokumentation erhält. Das System erstellt ein Protokoll der Einreichung, das von den anwesenden Vertretern unterzeichnet werden muss.

Die Bewertung folgt den in der Ausschreibung festgelegten Modalitäten: Zuschlagskriterien, Gewichtungen, eventuelle Prüfungen der Eignungs- und Fähigkeitsanforderungen. Die Plattform stellt auch Instrumente zur Analyse der Ausschreibungsergebnisse bereit, die der Auftraggeber zum Vergleich der eingegangenen Angebote verwendet.

Im Verfahren mittels Wettbewerb gewinnt das wirtschaftlich günstigste Angebot, und der Auftrag wird auf SIMAP veröffentlicht. Das EDA bewertet die Angebote anhand der vordefinierten und publizierten Kriterien.

Häufige Fehler und wie man sie vermeidet

Die häufigsten Fehler sind konkret. Erstens: Das offene Verfahren mit dem selektiven Verfahren oder dem Verfahren mittels Einladung verwechseln und ein Angebot vorbereiten, wenn nur eine Bewerbung gefordert war, oder auf Dokumente warten, die ohne Einladung nicht eintreffen werden.

Zweitens: Nicht prüfen, wo sich die spezifische Dokumentation befindet; eine auf SIMAP publizierte Ausschreibung kann auf Ariba verweisen, wie im Fall von Swissgrid. Drittens: Die Fristen für Bewerbung und Angebot nicht einhalten, die im selektiven Verfahren und im Verfahren mittels Einladung separate Schritte sind.

Viertens: Einen möglichen Interessenkonflikt ignorieren, beispielsweise eine Beteiligung an der Vorbereitung der Ausschreibung oder an der Bewertung, die vor der Einreichung des Angebots zu klären ist. Fünftens: Das elektronische Format und die Softwarekompatibilität zu spät prüfen, insbesondere für NPK-Voranschläge mit Editor SIA 451 oder CRBx.

Sechstens: Das Profil in den Bieterverzeichnissen, aus denen die Auftraggeber für Einladungen schöpfen, nicht aktuell halten. Um diese Fehler zu vermeiden, sind Ausschreibung, Verfahren, Fristen und Format zu prüfen, bevor die Nachweise gesammelt werden.

Siebtens: Den bundesrechtlichen Rahmen vernachlässigen, insbesondere das BöB vom Juni 2019 und die VöB vom 12. Februar 2020, sowie die für Lieferungen, Dienstleistungen und Bauarbeiten angegebenen Schwellenwerte. Diese Referenzen sind vor der Vorbereitung des Angebots zu kontrollieren.